N. 01458/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00319/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 319 del 2009, proposto da:
Salvatore Criscuolo, rappresentato e difeso dall’Avv. Andrea Di Lieto, con domicilio eletto, in Salerno, Corso Vittorio Emanuele, 143;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro – legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliato per legge in Salerno, al Corso Vittorio Emanuele, 58;
Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Salerno ed Avellino e Comune di Conca dei Marini, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del decreto del Soprintendente per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Salerno ed Avellino, senza data, notificato al ricorrente 1’1.12.2008, con il quale è stato annullato il provvedimento n. 20 del 22.09.2008 del Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Conca dei Marini, recante l’autorizzazione, ex art. 159 del D. L.vo 42/04, ai fini ambientali, in relazione a pannelli solari che il ricorrente intendeva installare;

d’ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 27 settembre 2017, il dott. Paolo Severini;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

Il ricorrente, proprietario di un complesso immobiliare, adibito a bar – ristorante – albergo, denominato “La Conca Azzurra”, posto in adiacenza alla S. S. 163, gestito dalla società Salvatore Criscuolo & C. s. a. s., di cui era legale rappresentante, segnalava che, in applicazione della normativa europea e di quella nazionale – d. l.vo 192/2005 – sul risparmio energetico e sulla certificazione energetica degli edifici, aveva chiesto, nella sua qualità, al Comune di Conca dei Marini l’assenso ai fini ambientali, per poter installare sul terrazzo di copertura dell’albergo dei pannelli solari e le relative opere ed impianti accessori; esaminata tale istanza, il Responsabile dell’Ufficio Tecnico di Conca dei Marini, dietro conforme parere della C. E. C. I., espresso nella seduta del 22 luglio 2008 – verbale n. 10 – con decreto n. 20, prot. n. 3070, del 22.09.2008, aveva rilasciato al richiedente l’assenso ai fini ambientali, ex art. 159 del D. L.vo 42/04, con prescrizioni riguardanti l’inclinazione dei pannelli solari; tale decreto era pervenuto alla Soprintendenza B. A. P. di Salerno l’1 ottobre 2008, ma la stessa Soprintendenza, col decreto impugnato, notificato al ricorrente 1’1.12.08, aveva annullato detta autorizzazione n. 20/08 del Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Conca dei Marini; tanto premesso, avverso detto provvedimento il ricorrente articolava le seguenti censure:

I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 159 DEL D. L.VO 42/04 E DELL’ART. 7 DELLA L. 241/90, COME SUCC. MOD. ED INT.: in via preliminare, rappresentava che, in violazione delle norme indicate in rubrica, non aveva avuto comunicazione dell’avvio del procedimento soprintendentizio, conclusosi col decreto impugnato, d’annullamento dell’assenso ai fini ambientali, reso dal Comune di Conca dei Marini, non essendo stato quindi posto in condizione di partecipare al suddetto procedimento;

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 149 E 159 DEL D. L.VO 42/04, DEL D. L.VO 19.8.2005, N. 192, DELL’ART. 17 DELLA L. R. CAMP. 35/87, COME SUCC. MOD. ED INT. E DELL’ART. 3 DEL D. P. R. 380/01; INCOMPETENZA; ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, CARENZA ISTRUTTORIA, ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITÀ, TRAVISAMENTO DEI FATTI; SVIAMENTO DI POTERE: il Soprintendente per i B. A. P. di Salerno e Avellino, col decreto impugnato, aveva annullato l’assenso ai fini paesaggistici, legittimamente reso dal Responsabile dell’U. T. C. del Comune di Conca dei Marini, sull’assunto che: 1) “l’intervento proposto costituirebbe un ulteriore elemento aggiunto di forte e negativa connotazione antropica nello scenario naturale. Tale scenario comprendente il costone roccioso a strapiombo sul mare soprastante la splendida grotta dello smeraldo possiede una particolare valenza paesistica”; 2) “la realizzazione delle opere in progetto è prevista in un’area di massima tutela, nella quale la legge regionale n. 35/1987 prescrive (art. 17) l’inedificabilità sia pubblica che privata e preclude ogni trasformazione dei luoghi”; 3) “la C. E. C. I., sulla base di motivazioni estranee alla tutela paesistica, non ha ritenuto di valutare il contrasto dell’intervento proposto con le chiare e tassative disposizioni d’inedificabilità, contenute nell’art. 17 della legge 35/1987 e non ha fornito alcuna motivazione in ordine alla pur asserita compatibilità delle opere assentite con il paesaggio vincolato, né, ancora, ha preso in esame – valutando l’intervisibilità del sito con i punti del belvedere accessibili al pubblico, tra cui quello dal mare – l’alterazione che l’intervento avrebbe prodotto nel delicato paesaggio costiero”, sicché “il parere favorevole espresso dalla C. E. C. I. risulta motivato esclusivamente in via residuale e relativa”; 4) “la documentazione prodotta non consente di accertare la liceità di tutte le opere esistenti, alcune delle quali di rilevante impatto, quale l’attuale struttura lignea posta sul terrazzo”, 5) “l’autorizzazione paesaggistica indicata in premessa è - per quanto esposto – suscettibile di comportare alterazione dei tratti caratteristici della località protetta che sono la ragione stessa per cui la medesima è sottoposta a vincolo ai sensi della vigente normativa di tutela”; ciò posto, il ricorrente rappresentava che, contrariamente a quanto asserito nel decreto impugnato, non v’era dubbio circa la liceità – urbanistica ed ambientale – del corpo di fabbrica, sul quale era stata prevista l’installazione dei pannelli solari, come pure del fatto che ciò risultasse, de plano, dalla documentazione e dalle dichiarazioni prodotte dalla società ricorrente; negli atti, allegati alla documentazione presentata dal ricorrente, nella sua qualità, vi era, infatti, sia la dichiarazione asseverata sul punto, sia la produzione della concessione edilizia in sanatoria 1/07, sia quella del verbale di fine lavori, in cui si certificava l’esecuzione degli stessi, in conformità agli atti di assenso rilasciati, certificazione effettuata anche all’atto della richiesta dell’agibilità ed anche il certificato di agibilità, n. 1298/03, dell’U. T. C. di Conca dei Marini; atteso che non v’era dubbio alcuno circa l’avvenuto rilascio e dell’autorizzazione ambientale e dell’assenso ai fini urbanistici del corpo di fabbrica – ivi compresa la struttura lignea posta sul terrazzo – oggetto della progettata installazione dei pannelli solari, si segnalava che le affermazioni contenute nel decreto impugnato, a preteso supporto dell’operato annullamento del nulla osta paesistico, dimostravano con chiarezza, ad avviso del ricorrente, che l’annullamento era stato dettato da ragioni di merito; ciò, oltre a far emergere lo sviamento di potere, inficiante il provvedimento impugnato, dimostrava come la Soprintendenza avesse violato l’art. 159 del D. 1.vo 42/2004 ed il sistema, anche costituzionale, delle competenze in materia, ledendo quelle assegnate al Comune di Conca dei Marini; era, infatti, giurisprudenza pacifica quella, secondo cui la competenza di merito era preclusa alla Soprintendenza, in tema di controllo dei decreti, residuando ad essa solo la possibilità di disporre l’annullamento per vizi di legittimità; mentre, come s’evinceva dalle riferite argomentazioni, nella specie l’annullamento era stato dettato da motivi di merito, non concordando la Soprintendenza sulla soluzione progettuale ritenuta, invece, valida dalla Commissione comunale competente e dal responsabile dell’U. T. C. di Conca dei Marini; inoltre le riferite affermazioni sarebbero state “abnormi in quanto, contrariamente a quanto sostenuto nel decreto impugnato, l’intervento a farsi consiste esclusivamente nell’apposizione di alcuni pannelli solari sull’esistente pergolato, posto sul terrazzo di copertura, apposizione, poi, di cui è stata prescritta dal Comune di Conca che debba avvenire con la minore inclinazione possibile, sicché essa risulterà assai poco visibile, dal mare, così come da terra”; in alcun modo, pertanto, l’installazione de qua avrebbe potuto interferire nell’area, e creare “un ulteriore elemento aggiunto di forte e negativa connotazione antropica nello scenario naturale”, trattandosi oltre tutto di area fortemente urbanizzata, né essa installazione avrebbe inciso sul costone roccioso, dovendosi effettuare sulla parte del fabbricato, più lontana dal mare; la prova di ciò si traeva, secondo il ricorrente, dall’elaborazione grafica allegata al progetto, che dimostrava come l’installazione in oggetto, come ritenuto dal Comune, meritasse l’assenso sotto il punto di vista paesaggistico – ambientale, non incidendo sulla qualità del paesaggio né creando ostacoli visuali dalla pubblica via, né alterando sensibilmente l’aspetto generale dell’area; ciò dimostrava l’erroneità delle affermazioni, poste a base del decreto d’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, rilasciata dal Comune di Conca dei Marini – decreto n. 20 del 22.09.2008 e relativo parere della C. E. C. I. – autorizzazione, poi, che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Soprintendenza, era motivata, riportando la stessa, mediante il rinvio al parere della C. E. C. I., come dianzi riferito, anche varie prescrizioni che, al tempo stesso, dimostravano come le ragioni, poste a base dell’effettuata, positiva, valutazione paesaggistica, fossero state ponderate, come del resto motivata era stata la determinazione positiva, resa sulla compatibilità ambientale dell’intervento progettato e che era stata tenuta in debita considerazione la problematica dell’idoneo inserimento dei manufatti nel sito protetto, oltre che quella, attinente alla riduzione delle emissioni in atmosfera e quella del risparmio energetico, incidenti, peraltro, anch’esse, sull’ambiente; sicché era, ad avviso del ricorrente “evidente l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza istruttoria, erroneità dei presupposti e di motivazione che vizia radicalmente il provvedimento impugnato ed inoltre dimostra – e pure nel “merito” – la sua illegittimità”; ancora, andava evidenziato che l’assenso alla realizzazione di un’opera edilizia compatibile con l’ambiente non confliggeva con la natura del vincolo esistente, inficiandolo o rendendolo inefficace, com’era dimostrato dal fatto che gli artt. 149 e 159 del D. L.vo 42/04 consentono, previo assenso, la realizzazione di nuove opere, ovvero che non s’era in presenza di un vincolo d’inedificabilità assoluta; da ultimo, il ricorrente poneva in risalto che l’intervento de quo non confliggeva neppure con l’art. 17 della 1. r. Camp. 35/87 e con la normativa, da esso dettata con riguardo alle zone 1A, non avendo tenuto conto la Soprintendenza – contrariamente a quanto legittimamente, invece, fatto dal Comune di Conca – da un lato che la Corte costituzionale con la sentenza n. 529/95 aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma in parola, nella parte in cui non consentiva l’esecuzione di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria in zona 1A – ora, pertanto, ammessi – e, dall’altro, che l’art. 3, comma 1, sub b), fa rientrare gli interventi diretti alla realizzazione di impianti tecnici e tecnologici tra gli interventi di manutenzione straordinaria, consentiti, come visto, in zona 1A; in definitiva, per il ricorrente era chiaro che l’installazione di pannelli solari era non solo consentita, anche nella zona lA del P. U. T., ma che la stessa era agevolata – anche dal punto di vista finanziario – dal d. l.vo 192/2005 e dalla normativa, detta anche a livello internazionale, in quanto concorrente a ridurre le emissioni di gas ad effetto serra, dannose per l’ambiente;

III) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 159 DEL D. L.VO 42/04 E DEL D. L.VO 19.8.2005, N. 192, COME SUCC. MOD. ED INT.; ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, CARENZA ISTRUTTORIA, ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITÀ, TRAVISAMENTO DEI FATTI, SVIAMENTO DI POTERE: la definitiva riprova dell’illegittimità del decreto soprintendentizio impugnato e della legittimità di quello comunale si traeva, a parere del ricorrente, dal comma 3, sub a) del D. l.vo 192/2005, secondo il quale può negarsi l’installazione di pannelli solari, e, inoltre, solo per la protezione di immobili di rilevante valore storico o paesaggistico, solamente allorquando la loro installazione recherebbe “una alterazione inaccettabile del loro carattere o aspetto con particolare riferimento ai caratteri storici o artistici”, affermazione che non si rinveniva nel decreto impugnato, non dubitandosi neppure, da parte della Soprintendenza, dell’assenza di valore storico od artistico dell’immobile, sul quale dovevano essere installati detti pannelli solari; anche da tale norma, che dimostrava il favor del legislatore per la loro installazione, discendeva pertanto la possibilità d’installare i pannelli solari in questione.

Seguiva il deposito di documentazione, nell’interesse del ricorrente.

Si costituiva in giudizio il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, depositando documentazione pertinente al ricorso, ivi compresa una relazione, a firma del responsabile del procedimento.

Con ordinanza, resa all’esito dell’udienza in camera di consiglio del 26 febbraio 2009, la Sezione accoglieva la domanda cautelare, formulata dal ricorrente, ravvisando prima facie sufficienti elementi di fondatezza del gravame in oggetto.

Seguiva, nell’imminenza della discussione, il deposito da parte del ricorrente di fatture, del marzo – aprile 2014, attestanti l’avvenuta installazione dei pannelli solari.

Alla pubblica udienza del 27 settembre 2017, il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Rileva il Collegio che il ricorso è fondato.

Carattere dirimente, con assorbimento d’ogni altro profilo di censura, riveste la considerazione della doglianza impingente nel difetto di motivazione del provvedimento soprintendentizio gravato, quanto alla sussistenza, nella specie, dei presupposti di cui all’art. 3, comma 3, lett. a) del d. l.vo 192/2005 (“Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell’edilizia”), nel testo vigente ratione temporis, secondo cui: “Sono escluse dall’applicazione del presente decreto le seguenti categorie di edifici e di impianti: a) gli immobili ricadenti nell’ambito della disciplina della parte seconda e dell’articolo 136, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il codice dei beni culturali e del paesaggio nei casi in cui il rispetto delle prescrizioni implicherebbe una alterazione inaccettabile del loro carattere o aspetto con particolare riferimento ai caratteri storici o artistici”.

Orbene, dalla lettura del provvedimento impugnato, non si ravvisa alcuna specifica motivazione sul punto, posto che la Soprintendenza avrebbe dovuto viceversa esporre le ragioni per cui l’installazione dei pannelli solari, assentita dal Comune, comportasse un’alterazione inaccettabile dei caratteri storici od artistici del luogo.

Trattasi, com’è facile notare, di una motivazione “rinforzata”, della cui necessità la giurisprudenza non ha dubitato in casi analoghi, e che nella specie è, viceversa, mancata: “Con riguardo alla condizione imposta dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici ed applicata dal Comune all’autorizzazione paesaggistica rilasciata al privato per l’ampliamento di edificio di sua proprietà, contenente il divieto di installazione di un impianto fotovoltaico e/o solare sulla copertura, va rilevato che per negare l’installazione di un impianto fotovoltaico sulla sommità di un edificio, bisogna dare la prova dell’assoluta incongruenza delle opere rispetto alle peculiarità del paesaggio e, pertanto, non è ammissibile una valutazione astratta e generica non supportata da un’effettiva dimostrazione dell’incompatibilità paesaggistica dell’impianto, cosa che non coincide con la semplice visibilità dei pannelli da punti di osservazione pubblici” (T. A. R. Veneto, sez. II, 13/09/2013, n. 1104, che a sua volta richiama un precedente di questa Sezione (T. A. R. Campania – Salerno, Sez. II, 28.01.2013, n. 235), nonché T. A. R. Lombardia – Brescia, Sez. I, 4-10-2010, n. 372).

La surriferita sentenza della Sezione, n. 235/2013, in particolare, in parte motiva condivisibilmente osservava quanto segue:

“(…) Osserva preliminarmente il collegio che, nello specifico caso, l’autorizzazione paesaggistica persegue lo scopo di dare adeguata composizione al conflitto tra due interessi di rango costituzionale: quello alla salubrità ambientale – garantito dallo sviluppo di impianti che producono energia da fonti rinnovabili non inquinanti – e quello alla conservazione del paesaggio – potenzialmente leso dalla realizzazione di tali impianti, ove essi abbiano rilevante impatto visivo – e si sostanzia in un’inevitabile scelta di merito amministrativo, sulla quale il controllo ministeriale non può mai sfociare in un sindacato di merito, dovendosi arrestare ai soli profili di legittimità (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 22 febbraio 2010, n. 1013).

I detti interessi pubblici si collocano infatti sullo stesso piano, non esistendo nessuna norma o principio, a livello comunitario o nazionale, che riconosca come prevalente l’esigenza energetica rispetto a quella di tutela paesaggistica (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 3 ottobre 2006, n. 2082).

Ciò significa che il regime di particolare favore previsto per gli impianti di produzione di energia alternativa non è in grado di condizionare e vincolare in maniera assoluta il giudizio di compatibilità ambientale, nel senso di obbligare al rilascio dell’autorizzazione in relazione ai benefici legati all’efficienza energetica per la collettività, perché altrimenti si darebbe luogo ad uno sbilanciamento in favore delle sole esigenze energetiche (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 14 ottobre 2009, n.1536).

Quanto poi all’apposizione di pannelli fotovoltaici sulla sommità di edifici ubicati in zone sottoposte a vincolo paesaggistico (sia quelle individuate direttamente dall’art. 142 del codice dei beni culturali, sia quelle individuate nel piano paesaggistico di cui all’art. 143 od in singoli provvedimenti vincolistici), essa necessita senza dubbio della previa autorizzazione paesaggistica, trattandosi di un intervento idoneo ad incidere sull’assetto tutelato (cfr. Cass. Pen., Sez. III, 17 maggio 2011, n. 10328).

Tuttavia, deve rilevarsi che la sempre più diffusa attenzione verso questo tipo di tecnologia ha finito inevitabilmente per condizionare il giudizio estetico comune, di modo che i detti pannelli, pur innovando la tipologia e la morfologia della copertura, vengono percepiti non soltanto come fattore di disturbo visivo, ma anche come evoluzione dello stile costruttivo accettata dall’ordinamento e dalla sensibilità collettiva e quindi alla stregua di elementi normali del paesaggio.

Pertanto, la giurisprudenza amministrativa ha giustamente osservato che, per negare l’installazione di un impianto fotovoltaico sulla sommità di un edificio, bisogna dare la prova dell’assoluta incongruenza delle opere rispetto alle peculiarità del paesaggio, cosa che non coincide con la semplice visibilità dei pannelli da punti di osservazione pubblici (cfr. T. A. R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 4 ottobre 2010, n. 3726 e 15 aprile 2009 n. 859)”.

Applicando i superiori principi alla specie, rileva il Tribunale come i pannelli fotovoltaici dei quali si discute non sono neppure apposti sulla sommità di un edificio, bensì – com’emerge dalla documentazione fotografica allegata alla relazione tecnica, prodotta nell’interesse del ricorrente in data 25.02.2009 – su un pergolato, già esistente sul terrazzo di copertura dell’immobile, di proprietà del ricorrente, adibito ad albergo – bar – ristorante, e consistono, in concreto, di sei pannelli solari a minima inclinazione (35 gradi), atti alla produzione di acqua calda al servizio dell’immobile: sicché, a maggior ragione, trattandosi di un intervento non particolarmente invasivo per dimensioni e non eccessivamente significativo, quanto agli aspetti panoramici (sempre nella citata relazione s’afferma che “la proiezione del plesso nasconde dal basso la visione dei pannelli, quindi non compromette in alcun modo la visione del costone roccioso sovrastante la Grotta dello Smeraldo”), occorreva, nella specie, una motivazione particolarmente penetrante, che spiegasse le ragioni d’assoluta incompatibilità dell’apposizione di detti pannelli solari, in relazione agli aspetti non soltanto paesaggistici, propriamente intesi, ma anche storici ed artistici del luogo, giusta quanto rilevato sopra.

Da ultimo, si consideri che – come si ricava dalla documentazione, prodotta dal ricorrente in data 22.09.2017 – a seguito della sospensiva, accordata da questa Sezione, l’installazione dei pannelli solari, di cui si discute, è poi regolarmente avvenuta, senza che fosse sollevato – almeno per quanto è dato al Tribunale conoscere – alcun rilievo circa la stessa.

Quanto alle spese e alle competenze di lite, per la complessità e la delicatezza degli interessi coinvolti, entrambi – come detto – astrattamente meritevoli di tutela, sussistono eccezionali motivi per compensarle tra le parti, fermo restando l’obbligo del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali di rimborsare, al ricorrente, il contributo unificato versato (stante l’accertata, infine, prevalenza dell’interesse, di parte ricorrente, alla realizzazione degli impianti tecnologici de quibus).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, l’accoglie, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate, fermo restando il rimborso del contributo unificato, in favore del ricorrente, a carico del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso, in Salerno, nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2017, con l’intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Paolo Severini, Consigliere, Estensore

Rita Luce, Referendario

IL SEGRETARIO